- Peščanik – Dev - https://dev.pescanik.net -

Javni sektor, tajne politike

Više od mesec dana je prošlo od kako je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave lansiralo plan ‘smanjenja broja zaposlenih u javnoj upravi’, nazvan ‘racionalizacija’, a poznatiji kao ‘otpuštanje šest i po posto’. Ipak, iz ono malo informacija koje se mogu ‘uhvatiti’ po medijima i dalje nije jasno na koga bi tačno ovaj plan trebalo da se odnosi, i šta tačno znači. Kao prvi korak, budžetski finansiranim institucijama (i dalje se ne zna pouzdano kojim) iz Ministarstva je poslat upitnik sa uputstvom za popunjavanje, kojim se traži da dostave broj ljudi koji će biti otpušten ove godine kako bi se ispunio plan od ‘šest i po posto’. Rok je 22. februar, dakle, još dan-dva. O tome je na Peščaniku već objavljeno nekoliko sjajnih tekstova: Mario Reljanović, Vesna Pešić i Dejan Ilić ukazali su na sve što je mutno, sumnjivo i naopako u tom zahtevu. Međutim, možda je najvažnije pitanje koje je postavio Dejan Ilić – zašto oni koji su primili ovaj zahtev ćute? Jednako zabrinuta, slažem se da se „nikakvo ćutanje o tome ne može opravdati”. Ipak, meni se čini da je ćutanje znak da je ovaj one-size-fits-all potez vlasti do te mere prevazišao granice smisla da ga niko zapravo nije shvatio ozbiljno. Čini se da svi čekaju da se pokaže da je ministarka Udovički jedno mislila a drugo kazala, kao i toliko puta do sada. Pošto smo već godinama svikli da plivamo kroz gustu maglu kontradiktornih poteza, suprotnih saopštenja i raznih manipulacija, čini se da mi u prosveti, zdravstvu, sudstvu jednostavno čekamo da neki tanak glas zdravog razuma kaže „ne, ne, naravno, ministarka nije to dobro objasnila, naravno da se racionalizacija državne uprave ne može odnositi na škole, fakultete, klinike, naučne institute, sudove”.

Ali, ta je nada uzaludna. Sada je potpuno očigledno da u pitanju nije greška, već vrlo ozbiljna namera, štaviše, dalje sprovođenje jedne jasne politike. Kako je moglo da se čuje na tek ponekom informativnom mediju, 12. februara je održana treća sednica Saveta za reformu javne uprave u Vladi Srbije (da li javnost uopšte zna da postoji takav ‘savet’, čime se bavi i koja su mu ovlašćenja?), kojim je predsedavala ministarka Udovički, a prisustvovali ministri pravde, unutrašnjih poslova, prosvete, sporta i državni sekretari raznih ministarstava (TV N1, 12.2.2015). Savet je jednoglasno usvojio „polazne osnove za predlog zakona kojim će se regulisati smanjenje broja zaposlenih u javnoj upravi” do kraja 2017. godine, i to kroz dve faze – „racionalizacija broja zaposlenih, i dalja optimizacija javne uprave (dubinska reorganizacija), u cilju poboljšanja efikasnosti i efektivnosti javne uprave”. Iz ove šture informacije jedno je jasno – Vlada namerava da na ovom projektu istraje, i možemo očekivati da se još jedan sumnjiv zakon ‘provuče’ kroz Skupštinu po hitnoj proceduri i bez javne rasprave.

Dobro, ali na koga će se odnositi taj zakon o ‘javnoj upravi’? Nagoveštaj odgovora može se naći u izvodu iz intervjua koji je ministarka dala „Vodiču za investitore”, objavljenog 12.2. na sajtu Ministarstva. Na pitanje u kojim delovima uprave, po planu racionalizacije, slede najveća otpuštanja, ministarka je odgovorila da „očiglednih viškova u državnom sektoru (izvan javnih preduzeća) nije toliko mnogo (sic!). Mnogo je veći problem što su nam strukture opravdanih usluga: sudovi, domovi zdravlјa i škole prilagođene nekoj Srbiji koja više ne postoji, pa ih je mnogo tamo gde je negde bilo puno industrije i građana”. Ponovimo svojim rečima šta je rekla ministarka: u državnoj upravi, administraciji viškova nema; najveći problem su sudovi, bolnice i škole. Istini za volju, ovi ‘pružači usluga’ (mi smo mislili da smo stubovi društva, ali sada vidimo da smo uslužne delatnosti) jesu ‘opravdani’, ali ih, znate, ima previše. A za to su krivi nevaljali građani koji su, iza leđa vlasti, prvo uništili industriju, a onda se i sami smanjivali, smanjivali i konačno nestali iz svih tih mesta ‘gde je nekad bilo puno industrije i građana’. A pošto ih već nema, više nikad, valjda, ne treba ni da ih bude. Dakle, u svetlu ove izjave ministarke Udovički, postaje jasno šta znače dve „faze” predviđene zakonom u najavi: nama, toj „Srbiji koja više ne postoji” (a to je, sve više, cela Srbija osim Beograda i još par gradova koji tavore u blatu do nosa) – „racionalizacija” desetkovanjem zaposlenih u školama, bolnicama i sudovima; a za državnu upravu – „optimizacija” i „dubinska reorganizacija”, i to „u cilju poboljšanja efikasnosti i efektivnosti”, a ne smanjivanja trošenja budžetskog novca. Policiju, vojsku i crkvu, doduše, niko nije spominjao; to će nam, valjda, ostaviti i u toj Srbiji koje više nema.

Dodatno svetlo na ciljeve kojima vodi ‘racionalizacija’ baca još jedan detalj. U samom upitniku za otpuštanje ‘šest i po posto’ veoma je značajna kolona broj 10. U njoj se traži da se navede „broj zaposlenih koji će biti stavljen na raspolaganje na internom tržištu rada”. U tu kolonu mogu se upisati samo „neraspoređeni državni službenici”, a uputstvo za popunjavanje obrasca pojašnjava: „ova kolona odnosi se samo na organe državne uprave, jer po Zakonu o državnim službenicima (članovi 138. i 163) postoji interno tržište rada čiju evidenciju vodi Služba za upravljanje kadrovima”. Zaista se trudim da budem dobro informisana, i verujem da je to obaveza svakog odgovornog građanina (iako loše utiče na zdravlje). Ipak, informacija o tome da postoji ‘interno tržište rada’, samo za službenike državne uprave, koje ne samo da je regulisano posebnim zakonom već postoji i posebna služba koja brine o tome da oni ne ostanu nezaposleni, bila je za mene pravi šok. Na stranu pitanje zašto ove informacije građanima nisu pribavili mediji, novinari, čiji je to posao, jer, iako su danas mnoge informacije dostupne na internet sajtovima državnih organa, običan građanin, uz najbolju volju, ne može da odvoji sate i sate kako bi pročitao sve zakone, sve informatore o radu i sve uredbe, odluke i prateće dokumente. Na stranu i pitanje šta rade narodni poslanici u Skupštini, čiji je posao da pažljivo čitaju zakone i razmišljaju o njihovim posledicama za nas koji smo ih izabrali. Sve to na stranu, Zakon o državnim službenicima, donet još 2005. a poslednji put ‘dopravljen’ septembra 2014. godine, zaista kaže nekoliko vrlo važnih stvari. Za razliku od ‘običnog’ građanina, zaposlenog u fabrici, prodavnici ili čak u državnoj školi ili bolnici, za zaposlene u državnoj upravi, za ‘državne službenike’, važe posebna pravila: „dok je neraspoređen, državni službenik ima pravo na naknadu plate”, a radni odnos mu prestaje tek ako „u roku od dva meseca, ne bude premešten u drugi državni organ”. Dva meseca plate – gratis. Povrh toga, dok naši najbolji diplomirani studenti i masteri, u onoj Srbiji koje više nema, godinama obijaju pragove ove naše druge, obične (valjda ‘eksterne’?) evidencije tržišta rada, svako ko je uspeo da se ‘ubaci’ u prvu Srbiju, onu zaposlenu u državnoj upravi, može da računa na punu podršku tog zasebnog, ‘internog’ tržišta rada.

Već samo ova dva primera jasno pokazuju da je naš politički establišment stvorio za sebe državu u državi, koja, kao i svaka birokratska tvorevina, ima za cilj isključivo da zaštiti sebe. Da je cilj i ovog najnovijeg plana ’racionalizacije’, baš kao i linearnog smanjivanja penzija i plata, upravo zaštita samog državnog aparata, a na račun institucija od društvenog značaja – obrazovanja, zdravstva, sudstva – očigledno je i iz demagoških objašnjenja koja nam vlasti nude za ovu, kao i za prethodne ’nužne mere štednje’, koja se zasnivaju na očiglednoj zameni teza. Međunarodni stručnjaci zaista ističu da je naš ’državni aparat’ preglomazan i preskup, da treba smanjiti troškove javne administracije, ali se to u domaćim saopštenjima i interpretacijama uvek prevodi u ’uštede u budžetu’ i ’smanjivanje javne potrošnje’. Odličan je primer izveštaj Heritidž fondacije iz Vašingtona, o kome je izvestila nacionalna televizija (RTS, Dnevnik, 14.02.2015), gde je preko video linka govorio i jedan od autora ovog izveštaja, Džejms Roberts (James M. Roberts, Research Fellow For Economic Freedom and Growth). On je doslovce rekao da se u izveštaju konstatuje da „državna uprava troši polovinu bruto nacionalnog proizvoda”, i da je problem naše države „preglomazna državna uprava”. Državna uprava je, pak, to hitro prevela u plan ‘racionalizacije’ za škole, bolnice i sudove, te ‘optimizacije’ za samu sebe.

Da je terminološko pitanje – šta je ‘državna uprava’, a šta ‘javni sektor’ – zapravo pitanje sprovođenja politike namernog zamagljivanja granica između te dve stvari, očigledno je već i iz činjenice koju su sami ministri izneli u javnost – da ne postoji tačan podatak o broju zaposlenih u državnoj upravi. Pa kako je to moguće? Javnu potrošnju predstavlja ulaganje novca u poslove od koristi za čitavo društvo – izgradnja puteva i železnica, unapređivanje bezbednosti i sigurnosti građana, obrazovanje, briga o starijima i slabijima, kulturne potrebe građana, razvoj poljoprivrede. Troškovi administracije, odnosno državne uprave, predstavljaju novac koji država troši na održavanje sopstvenog upravljačkog aparata – plate, dnevnice, razne nadoknade, materijalni troškovi, smeštanje i održavanje raznoraznih agencija, sekretarijata, zavoda, centara, uprava i kabineta. Mada se čini da bi ove dve vrste stvari trebalo da bude lako razlikovati, kod nas to uopšte nije tako. Na primer, u samom prikazu državnog budžeta (Zakon o budžetu RS za 2015. godinu, Sl. glasnik RS, br. 142/2014) troškovi administracije nisu nipošto jasno odvojeni od troškova realizacije poslova – državni službenici i nameštenici od policajaca, vojnika, penzionera i medicinskih sestara. A u budžetu je još niz zanimljivih informacija, na primer: da pored tog neznanog broja stalno zaposlenih gotovo da ne postoji odsek, služba ili grupacija unutar bilo kog ministarstva bez dodatnih ljudi angažovanih po ugovoru; da su iznosi za dnevnice u inostranstvu planirani i za ministarstva čiji poslovi ne bi trebalo da zavise od inostranih putovanja; da u mnogim odeljcima postoji i stavka ‘nadoknada u naturi’, šta god to značilo; da ‘kancelarija za odnose s medijima’ ima dvostruko, ‘kancelarija za odnose sa civilnim društvom’ gotovo trostruko, a ‘uprava za saradnju sa crkvama i verskim zajednicama’ petostruko veći budžet od budžeta Saveta za borbu protiv korupcije; da je ‘budžetski fond za finansiranje stambenih potreba’ objedinio i vojnike i ‘zaposlene u ministarstvu odbrane’; konačno, da u budžetu Ministarstva prosvete postoji stavka ‘modernizacija infrastrukture ustanova visokog obrazovanja’, odnosno novac za tekuće popravke i održavanja, kao i za zgrade i građevinske objekte, koji nikada nismo videli; i još mnogo podataka koji govore da mesta za uštedu i te kako ima tamo gde je doista reč o troškovima državne uprave. Ali umesto toga, dobili smo plan ‘racionalizacije’ koji počinje od naučnih instituta, bolnica i škola.

Konačno, u priči o ‘racionalizaciji’ svakako treba istaći još jednu zabrinjavajuću činjenicu. Poslavši zahtev o ’šest i po posto’ upravnicima naučnih instituta i dekanima visokoškolskih ustanova (ako su ga poslali?), Savet za reformu javne uprave, uključujući i samog ministra prosvete Verbića, pokazao je veoma zabrinjavajuće nepoznavanje pravne osnove finansiranja nauke i visokog obrazovanja. Naime, državni fakulteti finansiraju se po posebnoj Uredbi vlade, prema broju upisanih budžetskih studenata. Stoga se u visokom obrazovanju uopšte ne finansiraju ’radna mesta’, već se broj nastavnog (i nenastavnog) osoblja koji će se finansirati utvrđuje prema broju studenata u takozvanim ’normativno-nastavnim’ grupama, koji je za svaku naučnu oblast preciziran Uredbom. Dakle, količina novca koji se visokoškolskim ustanovama upućuje iz budžeta direktno zavisi od broja upisanih studenata, a ne od broja zaposlenih, te je zahtev za ’šest i po posto’ ’racionalizacije’ naprosto besmislen. Da i ne spominjemo da je na fakultetima, akademijama i naučnoistraživačkim institutima svako iskazivanje kroz postotke jednostavno neprimenljivo, zbog različitih akademskih i naučnih zvanja zaposlenih, različitih užih naučnih oblasti i specifičnosti studijskih odnosno istraživačkih programa koji se realizuju. A isti argument, zapravo, važi i za zaposlene u zdravstvu, sudstvu, policiji, vojsci.

Drugo i još važnije, ako bi se’racionalizacija’ zaista primenila i na obrazovanje, time bi se u potpunosti obesmislio čitav sistem akreditacije i kontrole kvaliteta obrazovnih ustanova, a koji je, opet, sama država definisala nizom zakonskih i podzakonskih akata. Na primer, u visokom školstvu, standardi koje svaka ustanova mora da zadovolji da bi dobila akreditaciju i dozvolu za rad veoma precizno definišu minimalni broj nastavnika, saradnika i nenastavnog osoblja neophodan za njeno funkcionisanje. Štaviše, državni fakulteti imaju ogromne probleme upravo zato što standardi za finansiranje i standardi za akreditaciju nisu usaglašeni, jer se finansira mnogo manje zaposlenih no što nalažu standardi za akreditaciju. Državni fakulteti godinama izvode ’nemoguću misiju’, da ispune dva suprotna zahteva: da imaju što manje zaposlenih za finansiranje, te se svaki ESPB bod svakog budžetskog studenta brižljivo kontroliše u finansijskom odseku Ministarstva prosvete svake školske godine, a da pri tom imaju što više zaposlenih kako bi ispunili standarde za akreditaciju, svake pete godine iznova.

Pri tom, kako se ističe i u kontroverznoj a zvanično usvojenoj Strategiji razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine (Sl. glasnik RS, br. 107/2012; komentari na Peščaniku na primer ovde i ovde), iako je to predviđeno Uredbom o finansiranju, državnim visokoškolskim ustanovama se ne isplaćuju troškovi za opremu i investiciono održavanje, a materijalni troškovi isplaćuju se u iznosima znatno manjim od onih definisanih Uredbom. Naravno, kao i obično, Ministar prosvete bi mogao demagoški da odgovori da fakulteti upisuju i samofinansirajuće studente, te da se iz ’sopstvenih prihoda’ fakulteta mogu platiti svi ti troškovi. I to je tačno, državni fakulteti uglavnom i opstaju u ovoj paradoksalnoj situaciji zahvaljujući sopstvenim prihodima, koje samo jedim delom čine školarine studenata, jer, u ekonomskim okolnostima kakve jesu, stvarnu cenu školarine ne bi imao ko da plati. Stoga je visina školarine (koju Ministarstvo odobrava svake godine iznova) daleko ispod ekonomske, odnosno, prilagođena je materijalnim mogućnostima stanovništva. U svakom slučaju, da stvari dovedemo do potpunog apsurda, ukoliko Ministarstvo prosvete prepušta finansiranje sopstvenih obaveza fakultetima na račun samofinansirajućih studenata, onda bi, valjda, za isti toliki procenat trebalo smanjiti i zahtevani ’postotak’ racionalizacije, jer Ministarstvo i ne finansira rad visokoškolskih ustanova u punoj meri, već to čine samofinansirajući studenti. Znači, na fakultetima racionalizaciju treba sprovesti u obimu od 3,25 posto? Ili još manje? Kojom formulom to izračunati?

Argumentaciju apsurdnosti plana ’šest i po posto’ možemo izvoditi i za domove zdravlja, škole, vrtiće, ali već je i iz ovde iznetih primera jasno da je predložena ’racionalizacija’ samo još jedan potez za zaštitu državne administracije, a na štetu društva. To je, u emisiji Pressing Jugoslava Ćosića (TV N1, 19.02), najjednostavnije moguće kazala i profesorka Srbijanka Turajlić – da se ne mogu „pod istu kapu javnih službi staviti prosveta, zdravstvo i administracija“, te da je država koja smanjuje novac prosveti država koja se odrekla svoje budućnosti.

Zato je, čini se, Dejan Ilić bio u pravu što nas je sve okrivio za ćutanje. Stručna javnost je na potezu. U spomenutom intervjuu ministarke Udovički, na pitanje kako će biti „konkretizovana saradnja ministarstva i naučne zajednice kada je u pitanju bolјe formulisanje javnih politika“, usledio je ovakav njen odgovor: „Moramo unaprediti komunikaciju i sa stručnom javnosti, koja sada ne daje dovolјno dobre odgovore kako rešavati nagomilane probleme“. Dakle, iako nas ni o čemu ne pitaju, državne vlasti očigledno od nas očekuju da im damo bolje odgovore kako da rešavaju probleme koje su sami napravili. Pa, izgleda da ćemo morati.

PS: Pozdrav i podrška studentima i profesorima univerziteta u Skoplju, iako ih u srpskim medijima nema (čast izuzecima: Beton br.156).

Prof. dr Tatjana Paunović, redovni profesor, Departman za anglistiku, Filozofski fakultet, Univerzitet u Nišu

Peščanik.net, 22.02.2015.

Srodni linkovi:

Mario Reljanović: Početak racionalizacije – neplanski i partokratski

Sofija Mandić: Slučaj – javni sektor

Mario Reljanović – A gde su kriterijumi?

Mario Reljanović – Još jednom o racionalizaciji

Dejan Ilić – Srbija između dva modela, skandinavskog i makedonskog

Vesna Pešić – Uaaa za ministra Vujovića

VIDEO – 6,5 posto

AUDIO – 6,5 posto + transkript

Vesna Pešić – Još jednom spaljena zemlja

Vesna Pešić – Džeziranje na istu temu

Dejan Ilić – Lakoća odgovora

Dejan Ilić – Šest i po odsto

Mario Reljanović – Racionalizacija